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土地财政:历史、逻辑与抉择(一)

[ 发布日期:2018-06-04 10:05:24 点击:1020 来源:洛阳瑞岛干燥工程有限公司 【打印此文】 【关闭窗口】]
       改革就是一系列选择,但哪个选择真正改变了历史,当时并不一定看得清楚。“土地财政”就是如此。从诞生到形成,它并没有一个完整的设计。甚至“土地财政”这一名词,也是后来才想出来的。但正是这个来路不清、没人负责、甚至没有严格定义的“土地财政”,前所未有地改变了中国城市的面貌,甚至成为了全球经济成功与问题的根源。

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  一、正确评价土地财政的功过
  1、信用:城市化的催化剂
  城市的特征,就是能提供农村所没有的公共服务。公共服务是城市土地价值的唯一来源。城市不动产的价值,说到底,就是其所处区位公共服务的投影。这就极大地限制了大型公共设施的建设。基础设施巨大的一次性投资,成为制约城市发展的主要障碍。
  突破性的进步,来自于近代信用体系的创新。通过信用制度,未来的收益可以贴现到今天,使得资本的形成方式得以摆脱对过去积累依赖,转向预期收益。信用制度为大规模长周期的设备和基础设施投资提供了可能。技术进步和信用制度的结合共同启动了城市化与工业化,使得后两者成为伴生的经济现象。
  只有资本才能为资本作抵押。信用制度的关键是如何获得“初始信用”。工业化和城市化的启动,都必须跨越原始资本的临界门槛。一旦原始资本(基础设施)积累完成,就会带来持续税收。这些税收可以再抵押,再投资,自我循环,加速积累。
  所谓“计划经济”,本质上仍然是通过自我输血,强行完成原始资本积累的一种模式。在计划经济条件下,经济被分为农业和工业两大部类,国家通过工农业产品的剪刀差,不断将农业的积累转移到工业部门。

  2、土地财政:中国城市化的“最初的信用”
  中国城市化模式的大突破,起始于1980年代后期。当时,依靠农业部门为中国的工业化提供积累的模式已难以为继,深圳、厦门等经济特区被迫仿效香港,尝试通过出让城市土地使用权,为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础,积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的“土地财政”。
  1994年的分税制改革,极大地压缩了地方政府的税收分成比例,但将当时规模还很少的土地收益划给了地方政府,奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。
  随着1998年住房制度改革(“城市股票上市”)和2003年土地招拍挂(卖方决定市场)等一系列制度创新,“土地财政”不断完善。税收分成大减的地方政府不仅没有衰落,反而迅速暴富。急剧膨胀的“土地财政”,帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。城市基础设施不仅逐步还清欠账,甚至还有部分超前(高铁、机场、行政中心)。成百上千的城市,排山倒海般崛起。无论城市化的速度还是规模,都超过了改革之初最大胆的想象。从人类历史的角度观察,这样的高速增长,只能用惊叹来描述。
  的确,没有“土地财政”,今天中国经济的很多问题不会出现,但同样,也不会有今天中国的城市化的高速发展。中国城市伟大成就背后的真正秘密,就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”。可以说,没有这一伟大的制度创新,中国特色的城市化道路就是一句空话。
  “土地财政”并非中国专利。从建国至1862年近百年间,美国联邦政府依靠也是“土地财政”。同土地私有化的旧大陆不同,殖民者几乎无偿地从原住民手中掠得大片土地。当时联邦法律规定创始十三州的新拓展地和新加入州的境内土地,都由联邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和关税,构成了联邦收入的最主要部分。土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%。

  3、土地财政的本质是融资而非收益
  土地私有的城市,公共服务的任何改进,都要先以不动产升值的方式转移给土地所有者。政府需要通过税收体系,才能够将这些外溢的收益收回。税收财政的效率几乎完全依赖于与纳税人的博弈。制度损耗带来的利益漏失极高。而在土地公有制的条件下,任何公共服务的改进,都会外溢到国有土地上。政府无需经由曲折的税收,就可以直接从土地升值中收回公共服务带来的好处。相对于“征税”的方式,通过“出售土地升值”来回收公共服务投入的效率是如此之高,以至于城市政府不仅可以为基础设施融资,甚至还可以以补贴的方式,为有持续税收的项目融资。

  计划经济遗留下来的这一独特的制度,使土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法,中国土地收益的本质,就是通过出售土地未来的增值(70年),为城市公共服务的一次性投资融资。中国城市政府出售土地的本质,就是直接销售未来的公共服务。如果把城市政府视作一个企业,那么西方国家城市是通过发行债券融资,中国城市则是通过发行的“股票”融资。

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  因此,在中国,居民购买城市的不动产,相当于购买城市的“股票”。这就解释了为什么中国的住宅有如此高的收益率——因为中国住宅的本质就是资本品,除了居住,还可以分红——不仅分享现在公共服务带来的租值,还可以分享未来新增服务带来的租值!因此,中国的房价和外国的房价是完全不同的两个概念——前者本身就附带公共服务,后者则需另外购买公共服务。
  对“土地财政”的认识,有助于解释困惑经济学家的一个“反常”——为何中国经济高速增长,而股票市场却长期低迷不振。如果你把不同城市的房价视作该“城市公司”股价,就会发现中国股票市场的增长速度和中国经济的增长速度完全一致,一点也不反常。由于土地市场的融资效率远大于股票市场,因此,很多产业都会借助地方政府招商,以类似搭售的方式变相通过土地市场融资。
  “布雷顿森林体系”解体后,曾经以黄金为锚,世界大部分货币处于漂流状态。美元通过与大宗商品特别是石油挂钩,重新找到了“锚”。使得美元可以通过大宗商品涨价,消化货币超发带来的通胀压力。欧元试图以碳交易为基准,为欧元找到“锚”,但迄今仍未成功。日元则基本上以美元为“锚”,它必须不断大规模囤积美元。货币超发,只能依靠美元升值消化。

  4、“土地财政”是中国和平崛起的制度基础
  西方国家经济崛起的历史表明,效率较低的税收财政,无法完全满足城市化启动阶段原始资本的需求。为避开国内政治压力,外部殖民扩张、侵略,便成为大多数发达国家快速完成积累的捷径。这就是为什么中国之前的发展模式,必然带来扩张和征服,新崛起的国家一定要和已经崛起的国家发生碰撞和冲突。如果不能从发展模式上给出令人信服的解释,仅仅靠反复声称自己的和平愿望,很难使其他国家相信中国的崛起会是一个例外。
  中国之所以能“和平崛起”,真正原因,恰恰是由于“土地财政”的融资模式,使得中国不必借由外部征服,就可以获得原始积累所必需的“初始信用”。高效率的资本生成,缓解了原始资本积累阶段的信用饥渴,确保了中国经济成为开放和全球化获利的一方。因此,即使在发展水平较低城市化初始阶段,中国也比其它任何国家更希望维持现有国际经济秩序,更有动力推动经济的全球化。土地财政的成功,确保了“和平崛起”成为中国模式的内置选项。
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